美国旧金山湾滨海湿地保护与管理的经验与启示 -9游会

20世纪70年代以前，美国政府曾鼓励湿地开发和利用，使得美国湿地大面积消失，美国滨海湿地面临着生态环境退化、水体污染、外来物种入侵、海平面上升、淡水引水、地面下沉等严峻的环境问题。为了缓解湿地损失，美国政府出台了一系列保护湿地的政策和法律，1980年建立了保护湿地的法定的损害补偿机制，基本实现了美国湿地“无净损失(no net loss)”的目标。美国在减缓湿地损失的立法上，已构建了较为完备的湿地损害补偿制度，其先进的立法观念及公众参与模式，对我国政府有关部门制定有关滨海湿地保护的国家战略具有重要的借鉴意义。

1 考察概况

旧金山湾是美国太平洋沿岸最大的海湾，面积达4 000多km2，区内有7个国家野生生物保护区，拥有丰富的滨海湿地资源，但也面临着开发、污染、气候变化和外来物种入侵等多种威胁。为恢复旧金山湾滨海湿地的生态功能，该地区实施了人为补给沉积物修复下沉和侵蚀海岸带、建造人工生态岛改造栖息地；构建湿地保护联盟，协调多头管理；利用湿地缓解银行开展湿地补偿；实施保护地役权，解决湿地恢复面临的土地资源短缺；施用除草剂，清除入侵的互花米草等措施。

项目组前往旧金山湾国家野生动物保护区与美国专家交流，访问了唐·爱德华兹旧金山湾国家野生动物保护区及宣教中心，考察了美国地质调查局实施的旧金山南湾盐池恢复工程计划的伊甸园码头盐池，前往负责旧金山湾化学药剂防治互花米草入侵滨海湿地的olofson环境咨询公司，参观了墨尔红杉国家公园、墨尔海滩、雷耶斯角国家海岸公园、波利纳斯泻湖等地（图1、图2）。

图1 美国旧金山考察地点分布图

2 美国滨海湿地保护管理的经验

2.1 美国湿地补偿制度

2.1.1 湿地缓解银行

湿地缓解银行在运行方式上同货币银行非常相似，但缓解银行是用湿地面积来量化存款和借款的。缓解银行传统上是由具有恢复、提高或保护现有湿地或者新建湿地等明确意图的银行主办者所购买的一个广阔地域。一切运转(如泥土搬运、物种引进和水文条件等)都由银行主办者负责管理，从而新建将被用作存款的真实的湿地面积数量。当一个土地开发者填充或以其他方式影响了湿地，开发者可以从缓解银行那里购买湿地“信用”存款，也即开发者在缓解银行所购买的湿地面积数量，以补偿开发项目所引起的任何损失或借款，缓解银行将支付给开发者湿地面积数量。美国成立了不少的公营和私营湿地缓解银行，200年有431家缓解银行，2010年则增加到了798家，平均每家缓解银行的大小为70.47 hm2。

2.1.2 美国保护地役权

“保护地役权”指的是为了有效防止湿地开发或其他破坏活动，通过出售或捐赠土地开发权，在土地所有人和合格的特定机构之间达成的一种自愿的、可法律强制执行的，通常为永久性的土地保护协议（如土地信托）。通常，与直接购买土地相比，0.405 hm2（每英亩）至少要少支付40%的成本。保护地役权对土地所有者有四大好处：①它们允许保留私有制；②它们为实现土地所有者管理和保护的目标提供了高度灵活性；③它们允许主动的、积极的湿地管理；④它们通过减少所得税、物业税和财产税以及增加现有和新兴生态系统服务市场的潜在收益，带来经济利益。保护地役权在美国已经成为一种日益流行的土地保护方法。全国保护地役权的土地数量已从1990年的大约20.25万hm2增加至2011年的1 215万hm2。

2.1.3 美国湿地合理利用的案例——鸭票制度

美国鸭票计划是有史以来美国最成功的国家保护计划之一。该计划启动于1934年，出售美国鸭票的收入用来保护美国数百万英亩沼泽湿地中的水禽。1934年，美国鸭票首先在美国北达科他州成为法定的狩猎资费已付凭证。从此，所有年满16岁的水禽狩猎者必须购买美国鸭票并将其粘贴在美国各州政府颁发的狩猎许可证上。1971年美国加利福尼亚州开始发行第一枚“州鸭票”，截至2009年美国已有45个州发行了地方鸭票。从1934年至2008 年，美国政府通过发行鸭票共筹募超过了3亿多美元，已用于保护370万hm2北美水鸟栖息地。

2.2 滨海湿地保护与恢复

2.2.1美国旧金山湾互花米草的治理

互花米草为原产于北美东海岸及墨西哥湾的多年生草本植物。鉴于互花米草耐贫瘠、高抗性和高生产力的特性，20世纪70年代，美国盛行用互花米草恢复、重建海滨盐沼生态系统，并用以保护已发生侵蚀的海岸。其中，美国陆军工程兵团将互花米草引种到太平洋沿岸的旧金山湾。20世纪80年代，引种到美国西部旧金山湾的互花米草被证实与当地的加州米草杂交，显示出强劲的杂种优势，通过快速繁殖扩张取代了当地的加州米草，入侵性受到关注。

治理互花米草属入侵植物通常采用的治理方式包括物理清除法(人工或机械刈割、掩埋、拔除植株、水淹、火烧)、化学除草法(喷洒除草剂)、生物防治法(施放植食性昆虫)，但清除效果不一。研究发现单次刈割、掩埋、淹水等单一物理方式无法有效清除和控制入侵的互花米草。在上述方法效果均不显著的情况下，自2006年起旧金山湾地区使用了新型除草剂灭草烟（imazapyr），效果显著。灭草烟是一种新型广谱除草剂，对于清除入侵的互花米草很有成效。由于灭草烟在水体中通过光解作用能快速分解，因而美国环保局对其环境健康风险的评价为：对野生动物（包括哺乳动物、鸟类、鱼类和水生无脊椎动物）实际无毒，对人类暴露于其中也非常安全。

2.2.2美国拆除水坝恢复鲑鱼洄游通道和水鸟栖息地

本次考察中，美方安排3处考察点涉及到水坝和堤防水利工程的拆除项目：一处是在旧金山海湾口处，拆除了部分停车场，目的是恢复鲑鱼的洄游通道；一处是在旧金山河口区的堤防，拆除了一个拦潮坝，将原来的牧场恢复成滨海湿地；还有一处是西雅图的滩涂湿地，拆除了原来的堤防，并改造了挡潮闸，增加淡水湿地的面积，为水鸟提供栖息地。据统计，美国在过去25年里，拆除了近900座水坝，不仅为鲑鱼等提供了洄游通道，还恢复了大面积的天然湿地，为水鸟，特别是鸻鹬类水鸟提供了栖息地。

2.2.3美国滨海湿地保护与恢复经验

美国滨海湿地的保护管理、栖息地恢复建立在长期的、翔实的本底调查和科研监测的基础上，如旧金山湾互花米草治理项目，总经费的很大一部分用于科研和监测项目投入，因此所开展的保护管理、湿地恢复工程有着坚实的科研基础。美国的湿地恢复工作具有很强的针对性，针对不同的恢复目标（恢复湿地景观、鸟类栖息地等）开展有针对性的恢复工程建设。在湿地恢复过程中考虑保护对象的需求，如研究发现互花米草栖息地是濒危鸟类—长嘴秧鸡的重要栖息地，因此在有长嘴秧鸡分布区域的互花米草则暂时予以保留，待土著的加州米草恢复后，再进行清除。同时，为使恢复工作更具成效，主要从流域层面上考虑，同时还为未来的气候变化提供了应变的空间。

2.3平衡协调利益相关方

2.3.1美国湿地与水鸟保护的合作机制——保护联盟模式

保护联盟是由一些基于共同保护目标、自我发展的政府机构、非政府组织和私人等组成的保护鸟类或其他物种及其栖息地的联盟。保护联盟是通过以下方式来运行：①制定和实施具有保护目的和目标的保护规划；②管理董事会；③工作委员会；④管理工具箱。

所考察的几个国家滨海湿地野生动物保护区在管理方面十分重视志愿者的作用，甚至主要依靠自愿者完成保护区的环境维护。保护区日常管理人员的主要职责之一就是指导、培训志愿者维护保护区的环境、普及野生生物及其保护知识和技能，有效提高公众湿地保护的能力和意识。

2.3.2利益相关方之间的协调与平衡

美国湿地保护与恢复工作中，成功解决利益相关方之间的平衡问题，是美国湿地管理工作取得进展的重要基石。在明确各个利益相关方不同诉求的基础上，以保护湿地为前提，满足不同利益相关方的诉求，达到利益相关方之间平衡的最大化。

3 启示与建议

根据以上赴美考察的收获和体会，结合中国滨海湿地保护的需要，建议我国今后重点开展以下几项工作。

(1) 出台湿地保护法规。当前，在国家层次上需要出台湿地保护条例，对包括滨海湿地在内的所有湿地制定严格的保护管理措施。借鉴美国的湿地“无净丧失”政策，尽早划定滨海湿地保护的红线，实现滨海湿地的无净损失；借鉴美国湿地缓解银行的机制，建立中国湿地面积损失的补偿制度，实现湿地的占补平衡。

(2) 开展重大生态修复工程。湿地恢复工程建设要设定具体可行的恢复目标，恢复措施要有针对性。开展翔实的前期调查和后期监测工作，湿地恢复工程建设要有9游会的技术支持单位，并建立空间可视化的湿地信息集成、分析和评估模型系统。

(3) 严控湿地外来物种。借鉴美国互花米草治理的经验，可以选择部分地区进行试点，开展利用新型除草剂灭草烟清除互花米草治理的尝试，取得经验后再进行推广。结合全国湿地保护工程规划的实施，在部分重要湿地优先开展外来物种入侵的控制和根治工程，确保重要湿地的生态安全。

(4) 鼓励社会团体参与湿地保护。由于我国湿地保护管理部门较多，建议在滨海湿地保护中借鉴美国保护联盟的模式，在政府主管部门的主导下，适当吸收其他相关部门、当地社区、非政府组织开展湿地保护工作，并引导志愿者加入湿地保护工作，扩大湿地保护的合作范围。

(5) 加大湿地科学研究的资金投入。多方面筹集资金，大力支持湿地科学研究，分别研究和试验我国各类湿地保护和恢复的技术模式，为大规模实施全国湿地保护和恢复工程提供技术支撑。

(6) 加强湿地保护国际交流与合作。加强湿地保护的国际交流和合作，吸收和借鉴国际上湿地保护和恢复的成功经验，以迁徙水鸟保护、外来物种入侵防控以及应对全球气候变化等作为重点领域，先期开展交流合作。

作者：张明祥，王玉玉|北京林业大学自然保护区学院；

作者：鲍达明|国家林业和草原局湿地管理司；

作者：刘宇|中国科学院地理科学与资源研究所生态系统网络观测与模拟院重点实验室

图片：文中图片由本文作者提供

来源：《湿地科学与管理》，2015，3(1):25-28