强化顶层设计，建立全方位生物多样性保护政策框架 -9游会

2020年9月30日，习近平总书记在联合国生物多样性峰会上发表重要讲话，就我国生物多样性保护阐明了中方立场，与各国分享了中国生物多样性治理和生态文明建设的经验，并倡导加强多边合作，共同应对全球生物多样性面临的严峻挑战。总书记的讲话，不仅体现了我国负责任的大国担当形象，而且也为全球生物多样性保护指明了方向。因此，习近平总书记的讲话受到了全球的高度赞扬和广泛关注。

我国高度重视生物多样性工作，建立了系统的生物多样性保护政策体系。面对全球生态环境风险，中国的政策体系及其实施经验对后2020年全球各国生物多样性保护具有重要借鉴意义。

归纳起来，中国的生物多样性保护政策体系可概括为以下5个方面。

实施主体功能区战略和制度，从空间保护与开发的视角，避免了生物多样性丰富区被大规模开发利用。2010年，国务院印发《全国主体功能区规划》，这是我国第一个国土空间开发总体规划，将国土空间按开发方式分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区4大类型。2017年，中共中央、国务院印发了《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》，要求将国家和省级层面主体功能区战略格局在市县层面精准落地。在规划与实施中，将生物多样性维护功能重要区域列入限制开发区域或禁止开发区，进行开发管制，从而从源头上避免了生物多样性丰富区被大规模开发利用。

建立“三区三线”管控体系，从空间利用的视角，保障了重要生态空间和生物多样性丰富区的独立性和免干扰性。国土空间规划是国家各类开发保护建设活动的基本依据。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确提出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。2019年，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，确立了国土空间规划的地位和改革目标，从使用功能的视角将国土空间划定为城镇、农业和生态3大空间，并明确提出在3大空间的基础上，划定城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线，确立了“三区三线”国土空间管控体系，形成了国土空间规划的核心内容。随着国土空间规划体系的逐步建立，“三区三线”的刚性管控作用日益凸显。该管控体系的核心要点是，三区三线原则上不交叉、不重叠，这对保障生态空间的独立性和和动植物的栖息地与生境不受或少受干扰具有重要作用，为科学和有效保护生物多样性奠定了重要基础。

划定并严守生态保护红线，从实施层面，永久保护重要生态空间和生物多样性。生态保护红线制度是我国生态文明建设一项重大政策创新。2011年，国务院印发《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，提出“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策”。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确要求，“在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态红线，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”。《中华人民共和国国家安全法》规定，“国家完善生态环境保护制度体系，加大生态建设和环境保护力度，划定生态保护红线，强化生态风险的预警和防控”。生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，以生态服务供给、灾害减缓控制、生物多样性保护为主线，将生态功能极重要和极脆弱区域划入生态保护红线，并整合涵盖各类自然保护地。从目前国家生态保护红线顶层设计来看，至少95%以上的珍稀濒危动植物保护地会被纳入保护范围。因此，生态保护红线划定是维护生物多样性的重要基础。也正因为如此，生态保护红线不仅在国内受到高度关注，也在国际上受到广泛关注。在去年召开的联合国有关大会上，生态保护红线被作为大会主要提案而受到关注。前不久，由国际生物多样性保护专家联合在著名《自然》杂志上发文称，中国高度重视生物多样性保护，其经验和做法对世界生物多样性保护有重要展示价值，其中特别提到，中国创立了生态保护红线制度，保护生物多样性。

建立生物多样性保护与扶贫协同发展模式，从开发与利用的角度，提升生物多样性保护双重功效。生物多样性保护与扶贫是全球关注的热点问题，也是关乎我国2020年能否全面实现小康社会的重要问题。我国生物多样性丰富的地区与贫困地区和生态脆弱区在空间上高度重合。因此，将生物多样性保护与扶贫开发、改善民生相结合，既是扶贫的需要，也是保护生物多样性的长久之计。早在2000年，原国家环境保护总局就提出并开展了生物多样性保护与扶贫计划，并因地制宜，通过生计替代及生态旅游等方式减少对当地资源的依赖，保护生物多样性，同时增加了当地百姓的收入，取得了良好的效果，逐步探索形成了多种生物多样性保护与减贫协同推进模式。

建立和完善中国特色生态补偿机制，促进区域生态公平，提升各地生物多样性保护积极性。建立公平合理的生态补偿制度是促进区域生态保护的基础。近年来，我国关于生态补偿机制建设提出了一系列决策部署。2016年，国务院办公厅发布了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，2017年，《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》颁布实施，明确要求“加大生态保护补偿力度”。在这些政策的驱动下，国家及各地均在有序推进生态保护补偿机制的完善和实施，补偿领域不断拓展，补偿范围不断扩大，补偿方式不断丰富，资金分配不断优化，生态补偿制度框架已逐步形成。

其中，很多生态补偿制度与生物多样性保护密切相关并付诸实施。如重点生态功能区生态补偿在中央财政转移支付的推动下已经基本建立起来；草原、森林、湿地等领域生态补偿通过国家推动和自主探索也已全面铺开；公益林生态补偿已实施2期，并且补偿费用不断提高。此外，禁牧补贴和草畜平衡奖励、荒漠化补偿试点、水生种质资源储备补偿、国家海洋自然保护区和海洋特别保护区的生态保护补偿也都在逐步推开。这些补偿制度的实施，对提升生物多样性富集地区广大群众的保护积极性、保障区域生态公平发挥了重要作用。

总之，我国在生物多样性保护方面，从空间管控、保护与利用、保护与补偿等方面，建立了完善的制度体系，对全球生物多样性保护具有重要借鉴价值，对后2020生物多样性保护具有重要作用和意义。

作者：高吉喜  生态环境部卫星环境应用中心