进一步完善国家公园体系顶层设计的建议 -9游会

据悉，按照《建立国家公园体制总体方案》等中央文件要求，以国家公园为主体的自然保护地体系顶层设计方案已经提出，将设“国家公园”“自然保护区”“自然公园”3个系列。这意味着分布全国各地的一大批身份特征明显且为公众熟知的“风景名胜区”“森林公园”“湿地公园”“地质公园”“海洋公园”等，如果不能整合为“国家公园”或“自然保护区”的话，就只能全部改称“自然公园”了。

鉴于风景名胜区在世界名目繁多的自然保护地体系中系我国独创，有鲜明的名山大川、宗教文化、历史积淀等中国特色自然与人文韵味，不仅内涵丰富，也具世界影响力，中国风景名胜区协会不同意以“自然公园”等取而代之，提出了“坚持中国风景名胜区改革发展的正确道路”的命题，认为总结既有经验、借鉴国际理念、结合自己国情，可以“建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、风景名胜区为特色、其他保护地为补充的中国自然保护地体系”，核心意涵是希望在新生的国家公园体系中保留“风景名胜区”类别。应该说这些想法、建议还是相当有道理的。

从实践看，风景名胜区多设在自然与人文因素比较综合的地方，一般既有厚重的历史文化，也有当代风范，其发展和自然保护区一样，国家制定有专门的条例，设立分别由国务院和省级人民政府批准，总体规划也由相应层级政府审批，这一点还优越于自然保护区。风景名胜区不仅“环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动”，拥有较大自然地理区域的，生物多样性保护功能也很不错。国务院2006年曾修订过一次《风景名胜区条例》，管理实践中新的认识、经验被吸收，涉风景名胜区开发建设项目的管控减免规定，比一直没有修订过的《中华人民共和国自然保护区条例》还要细化、明确、严格，中央环保督察曝光的自然保护区问题很多，但涉及风景名胜区的似乎不多。

就满足公众优美生态文化消费需求看，“风景名胜区”无疑是当前大家喜闻乐见的一个品牌了，比照市场创名牌产品，叫泰山自然公园（有无“国家”二字不能确定，后同）、庐山自然公园、黄山自然公园，何如叫泰山国家风景名胜区、庐山国家风景名胜区、黄山国家风景名胜区来得有文化、有气派、更具诗情画意。如果因为建立国家公园体制，风景名胜区就此在中国大地上销声匿迹了，可能会是一件很惋惜的事情，建议有关方面还是要审慎考虑，以十分珍惜的态度尽可能把它留在国家公园体系中为好。这和国家公园、自然保护区并不冲突，保护地整合中一个具体地方，究竟设立哪一种保护地为好，只要把“保护优先”方针挺在最前面就不难选择。现在重复命名的地方，为了更好保护自然生态系统、野生动植物，需要单设自然保护区或国家公园的，风景名胜区完全可以退出，但总有适合它落脚生长的空间，如景观性、人文性、游览历史性比较突出的地方，就可以继续保留或赋予其风景名胜区地位。

那么，和风景名胜区同时代或更晚一些发展起来的森林公园、湿地公园、地质公园、海洋公园等系列自然保护地又该怎么办呢，是否就可以由“自然公园” 全面取而代之？恐怕这也是一个非常值得商榷的问题。业内近年来有关“自然公园”的创意，在10多年前全国人大环资委委托起草自然保护区法时就有了，也是取其“中性特征”代替部门色彩浓厚的这公园、那公园的意思。但我们处在“自然”无处不在的环境中，总觉得“自然公园”的概念太宽泛、太一般化了。公园不像自然保护区主要为了保护自然名称即使千篇一律也无妨（实际命名却也是尽可能体现其特征的），“公园”和人的关系十分密切，如果命名为“自然公园”，给人的感觉总好像就是一个很随意的去处，完全不如原先各具特色的叫法能给人基本概念而更有魅力和吸引力。

比如说内蒙古莫尔道嘎国家森林公园，不用解释大家望文生义就知道那是一个长满森林的地方，如果改为莫尔道嘎自然公园（有无“国家”二字不能确定，后同），那不知道的人就会一头雾水，非经查阅资料、询问别人或实地去看，就不能知其特征。又如杭州西溪国家湿地公园，如果改为西溪自然公园，不但无助于人们直观想象，而且还不准确，因为西溪湿地近年由人工恢复而来，不完全是自然的，历史变迁中也有很多文化记忆。再如吉林查干湖，假如因为冬捕、渔业、旅游等要退出国家级自然保护区，也不设国家公园，那就只能叫“查干湖自然公园”，似乎太普通了。但如果是“查干湖湿地公园”，那就又有些高大上能提起气来了，也完全符合实际情况，因为那里一统天下的就是湿地生态系统（无论人工与自然），著名的冬捕渔猎文化也是湿地文化。

鉴此，建议以国家公园为主体的自然保护地体系顶层设计中，最好不要试图用“自然公园”一个系列代替森林公园、湿地公园、地质公园、海洋公园等多个系列，目前发展中的还有沙漠公园，说不定以后还会发展出星空公园等什么系列。我们保护的是生物多样性，伴随其中的是文化多样性，中国这么大一个国家，各地自然背景、历史文化不同，保护与发展现状也有差异，保护地体系也应该以实践为基础是丰富的多样化的，而不拟简单化的走向单一化。

想象有关方面删繁就简，对巨大国家公园体系只设计出“国家公园”“自然保护区”“自然公园”3个系列的原因，可能与贯彻落实“统一推进各类自然保护地的清理规范和归并整合”等相关要求有关。但这有个从有利于保护出发科学理解的问题。比如，不是要国家公园体制从顶层设计上归并整合已有的行之有效的多个自然保护地系列为一个系列，那样的话就太单调了，也与“进一步研究自然保护区、风景名胜区等自然保护地功能定位”，“建立分类科学、保护有力的自然保护地体系”的要求不相符合。但是同一个地方有多个命名的则要清理规范，譬如说根据张家界的自然人文背景和保护发展需要看，在一个适当的地域范围内，你要么是国家公园、要么是自然保护区、要么是风景名胜区，要么是地质公园、要么是森林公园，而不能同时都兼有。这符合“国家公园建立后，在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型”的精神，否则就还是大家诟病的一个地方、多块牌子。不过这也是仅就国内“牌子”而言，一些保护地已经取得的标举自然与人文全球价值、给当地和国家带来荣耀的国际命名，如世界自然遗产地、世界生物圈保护区、世界地质公园、国际重要湿地等，可能还不能撤销掉。

大家过去想用一个牌子取代多个牌子，与不同保护地隶属不同部门而相互间排斥对热点地方的竞争性命名有关，现在再这样想已经没有前提了，因为所有自然保护地整体上都归并到一个部门管理，“分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制”不复存在。所以，现在即便多少个系列也是一个部门的系列，在国家公园的旗帜下可以很好地进行内部平衡，而完全不用担忧多系列保护地可能引发部门利益竞争膨胀的问题。相反，多系列自然保护地体系，有利于多向度适应复杂的自然社会背景，增强划区保护的可实践性、功能互补性，以利在共同聚焦人与自然的主要矛盾及矛盾的主要方面中，实事求是精细化协调处理形形色色经济利益挑战自然生态利益这一关键性、普遍性问题，为国家公园体制添光加彩，助其更好服务于国家生物多样性保护战略和绿水青山就是金山银山战略。